【深度】海南省光伏扶贫调研报告日期：2017-11-07

根据我办关于开展“大研讨大行动活动”调研的通知，近期，省办开发指导处联合海南省可再生能源协会对我省脱贫攻坚光伏扶贫工作开展了一次调研，通过深入六个市县，走访光伏帮扶户和书面调研相结合，撰写了光伏扶贫专题调研报告。
一、光伏扶贫的政策背景
为深入贯彻落实国家领导人关于推进能源革命战略和党中央、国务院关于打赢脱贫攻坚战的重大部署，2014年10月,国家能源局联合国务院扶贫办发布了《关于印发实施光伏扶贫工程工作方案的通知》文件，标志着光伏扶贫在我国正式走向轨道。
2016年1月，国家能源局发布《关于印发加快贫困地区能源开发建设推进脱贫攻坚实施意见的通知》，要求进一步做好能源扶贫工作，落实包括精准实施光伏扶贫工程在内的六大重点任务。2016年3月，国家发改委、国务院扶贫办、国家能源局、国家开发银行、中国农业银行联合发布了《关于实施光伏发电扶贫工作的意见》，要求在现有试点工作的基础上，继续扩大光伏扶贫的实施范围，在全国具备光伏建设条件的贫困地区实施光伏扶贫工程。
近几年来，国家领导人多次到安徽金寨、宁夏永宁、河北张北等地视察光伏扶贫工作，对光伏扶贫工作给予充分肯定。
可见，光伏扶贫作为精准扶贫的创新应用模式，已经获得国家层面的高度认可。光伏发电清洁环保，技术可靠，收益稳定，把  应对气候变化、低碳发展与扶贫攻坚结合起来，实现可持续的绿色增收减贫模式，把光伏扶贫作为资产收益扶贫的重要方式，既符合国家精准扶贫战略，又符合国家清洁低碳能源发展战略。
二、海南光伏扶贫发展基本情况
（一）我省实施光伏扶贫的资源优势和重要意义
我省位于中国最南端，北回归线以南，属低纬度地区，海南岛中西部沿海地区辐射条件好，年辐射量均≥1500kWh/m2，日照时数长，部分地区年日照小时数大于6小时天数>200天，其中东方可达到250天。根据中华人民共和国气象行业标准QX/T89-2008《太阳能资源评估方法》，海南岛大部地区（除中部部分地区）太阳能资源丰富程度等级为资源很丰富，部分地区等级为资源最丰富，太阳能资源利用价值非常高。具有发展光伏发电的资源优势条件。
我省发展光伏发电的不利因素是，由于海南本岛地处南海北部台风走廊，容易受台风侵袭，特别是西沙和海南本岛东部沿海地区，另外，高温、高湿、高盐雾腐蚀对光伏发电器件也有一定影响。
在我省开展光伏扶贫，引领贫困农民沐浴灿烂阳光，是精准扶贫、精准脱贫的重要措施和抓手；既有利于提高我省光伏发电市场份额，促进能源结构更加优化；又有利于实施产业扶贫，推进新农村建设，保障贫困人口稳定增收,实现扶贫开发由“输血式扶贫”向“造血式扶贫”的转变，是实现可持续减贫的有效途径和重要手段，可谓一举多得。
（二）我省光伏扶贫的基本情况
2016年9月，省发展改革委和省扶贫办印发了《海南省实施光伏发电扶贫工作方案》，对我省推进光伏扶贫的工作目标和原则、实施范围及规模、主要工作任务、组织实施等提出了具体要求。在各有关市县的积极推动下，光伏扶贫取得了一定成果，有力地促进了各地的脱贫攻坚工作。
我省目前各市县光伏扶贫的主要模式有三种：户用型电站，主要利用帮扶贫困户自家屋顶或院落空闲地建设，一般光伏发电装机容量在3千瓦到5千瓦，帮扶贫困户每年可获得3000元左右的收益，这是光伏扶贫的主要模式；村级（或联户型）电站，主要利用村委会、敬老院、乡村学校等公共建筑屋顶建设，装机容量在10千瓦到60千瓦不等，发电收益在特定帮扶贫困户和村集体分配；集中型光伏扶贫电站，主要利用政府公共建筑屋顶或农村闲置未利用地等建设，装机容量在几百千瓦到数兆瓦，从光伏发电总收益中拿出一定比例分配给所确定的贫困户，其他收益归项目投资人。
据我们的初步统计：
2016年全省有9个市县实施了光伏扶贫项目，完成光伏装机容量为3943.61千瓦，户用型屋顶电站1159户，村级（联户）型光伏电站14个，完成投资额为3291.67万元。光伏扶贫受益贫困户871户,4467人，分市县完成情况见附表一。
2017年，实施光伏扶贫的市县增加到16个，已经建成的、正在实施的和计划今年底前建成的光伏扶贫项目装机总容量为33015.1千瓦，新增户用扶贫电站3448户，村级（联户）型光伏电站60个，投资额为29920.29万元，新增光伏扶贫受益贫困户5740户,22276人。分市县完成情况见附表二。
总起来看，数据显示出光伏扶贫已经成为我省大多数市县政府推进扶贫攻坚的重要抓手和重要措施，发展势头良好。
（三）值得肯定的做法：
1、领导重视、政府主导是推进光伏扶贫的关键。
琼中黎族苗族自治县、陵水黎族自治县、白沙黎族自治县、五指山市、儋州市、三亚市、海口市等市县都将光伏扶贫列入政府主要议事日程，分别制定了光伏扶贫试点方案或实施方案，成立光伏扶贫工作领导机构，主要领导或分管领导亲自抓，以政府为主导，推进了光伏扶贫的实施。琼中黎族苗族自治县把光伏扶贫列为“十二个一批扶贫工程”之一，2016年先行选择在8个乡镇的125户（贫困户80户）试点，之后，又推广了477户（贫困户278户），2016年累计光伏发电装机容量1878千瓦，受益贫困户364户，2352人。今年，又继续在9个乡镇的500户（建档立卡贫困户300户）和5个行政村推广，项目建成后，光伏扶贫项目总装机达到4099千瓦（包括新农村整村推进），受益农户1102户，其中建档立卡贫困户664户。
陵水黎族自治县政府主要领导多次带领有关部门专题调研光伏扶贫，三次召开政府专题会议，研究推进光伏扶贫有关问题和政策措施，落实资金、项目审批提速、倒排工期，推进了光伏扶贫的快速实施。2016年5月，先行在隆广镇万岭村进行光伏扶贫进村试点。在此基础上，今年又在7个乡镇逐步推进，总投资5749.5394万元，已建成户用型光伏电站装机容量4212.02千瓦、村级联户电站340.52千瓦，总装机4552.54千瓦。受益贫困户1463户、6069人。
白沙黎族自治县是被国家列入光伏扶贫重点工程实施范围，该县相关部门统筹协调，密切配合。重点推进了集中型20兆瓦光伏扶贫电站建设。
五指山市明确了各成员单位的工作职责分工，确保了项目实施过程中各项任务有人抓、有部门管，保证了820千瓦集中型光伏扶贫电站的顺利实施、并网发电。并且在8月初先期已将光伏扶贫收益3000元/户拨付给200户建档立卡贫困户。
三亚市2016年共投入575.62万元分别在育才生态区、吉阳区、崖州区建设光伏扶贫项目，惠及贫困人口151户677人和5个已摘帽贫困村，光伏装机容量672.65千瓦。2017年，市政府召开常务会议、市长办公会议、部门联合会议等专题会5次，研究讨论了《三亚市光伏扶贫实施方案》，并印发实施。计划对2014、2015建档立卡贫困户中脱贫成效不显著、村集体经济薄弱的贫困村村委会和需要继续帮扶的巩固户实施光伏扶贫项目工程，助力建档立卡贫困户精准脱贫，持续发展，稳步致富。
2016年，东方市委、市政府先后专题召开了《研究江边乡老村整村光伏扶贫项目建设时序调研会》，研究部署了在老村整村推进建立59.85kw分布式光伏扶贫电站，两期投入扶贫资金和财政资金共285.318万元，为68户贫困户安装户用屋顶光伏电站。今年，市委、市政府又计划对3个整村推进贫困村打造光伏项目，计划投入资金728.08万元，拟建设182户光伏发电站，目前已建设完成165户，预计9月初全面完工，并网发电，预计辐射贫困户182户798人。
今年8月17日，海口市政府决定以11个整村推进村屋顶村级光伏扶贫项目为突破口，拟建设村级屋顶光伏项目 11 个，每个村级屋顶电站装机66千瓦，总装机规模711千瓦，覆盖建档立卡贫困户291户1271人。计划投资850万元，目前已将资金下达各区，项目已陆续全部开工建设。下一步待村级光伏扶贫项目实施评估后，视评估效果再开展屋顶户用光伏扶贫项目。
2、多方筹措资金，动员社会参与是实施光伏扶贫的基础。
两年来，我省多数市县政府统筹整合财政资金、产业扶贫、其它相关涉农资金，动员商业化投资企业、民营企业和社会力量捐助，参与光伏扶贫项目投资、建设。投入光伏扶贫的资金总额达3.2亿元。筹融资模式有以下几种：
⑴全部由企业投资，农户分成模式。
白沙黎族自治县引进海南隆基光伏新能源有限公司，由隆基光伏总投资14539万元，在邦溪镇南丁村建设20兆瓦生态农业光伏发电扶贫项目，每年从发电收益中拿出240万元，以资产收益扶贫方式用于异地扶贫，保障邦溪镇800个建档立卡贫困户每年可获得3000元收益。
海南天能电力有限公司投入250万元，在临高县调楼镇隆道村建设300千瓦扶贫电站。隆道村委会获得50%发电收益，预计25年可累计增收323.76万元，有98户432人贫困人口长期收益。
⑵全部由财政资金投入模式。
陵水黎族自治县结合贫困户危房改造实施光伏扶贫，由财政资金投入建设户用和村级扶贫电站，2017年已投入的财政资金达5750万元。
洋浦经济开发区投入582.5万元，其中包括中央财政扶贫资金150万元，省级财政扶贫资金170万元，本级财政扶贫资金262.5万元，光伏扶贫项目覆盖建档立卡贫困户197户，1051人。
文昌市采用全部由市财政资金出资建设，每户5千瓦户用型屋顶电站模式，覆盖公坡镇和冯坡镇2个镇建档立卡贫困户35户、149人，项目正在实施中。
⑶由财政资金、企业投资或社会捐助共同筹资。
儋州市光伏扶贫工作投入总资金533.96万元，其中财政资金405.84万元，占总投资76%；单位企业和社会出资128.12万元，占总投资24%。
五指山市是被列入国家光伏扶贫重点城市，2016年总投资835万元，其中，政府扶持资金650万，五指山水务公司出资185万元，利用市污水处理厂、生猪屠宰厂等4个单位的公共建筑屋顶建设了820千瓦单晶硅光伏电站，项目实施单位每年从发电收益中拿出60万元，由财政分配给特定的200户建档立卡贫困户，每户3000元/年。
我省还有一些党政机关、民间社会组织和企业，如省政府办公厅、省社保局、海南军区后勤保障局、省工商技术学院、琼中机关事务管理局、组织部、省光彩事业促进会、洋浦控股、海南英利公司等军地单位，纷纷筹措财力物力，积极参与扶贫攻坚战役。武汉银海置业有限公司向琼海市政府捐助100万元，用于建设长坡镇礼昌村90千瓦村级扶贫电站。
⑷公司+合作社+贫困户联合投资。
临高县和舍镇铺仔村光伏扶贫模式为户用型屋顶电站，按照125户规模设计，共需建设375千瓦光伏电站。为拓宽资金渠道，多途径筹措资金，项目采用“公司+合作社+贫困户”模式，总投资357万元，其中铺仔村委会利用贫困户小额信贷产业扶贫资金投入250万元（占投资总额70%），河南兆玺新能源科技有限公司投资资金107万元（占投资总额30%），项目产生收益双方按照投资比例进行分配，铺仔村委会贫困户125户583人从光伏扶贫项目受益。临高县扶贫办已经印发了《临高县扶贫小额信贷风险补偿金管理暂行办法》，各个商业银行相继对贫困户、贫困村开展小额贷款相关工作
⑸由财政资金为主、贫困户以小额贷款方式出资。
三亚育才生态区光伏扶贫项目户用型项目建设资金是由每户贫困户小额贷款出资3000元，剩余部分由市扶贫财政资金支付，发电收益归贫困户所有；村级电站资金来源于市级扶贫资金。
琼中黎族苗族自治县户用型光伏屋顶电站，采用政府投资和贫困户自筹、企业让利和免费运维模式，2016年试点项目，户用光伏系统3.12千瓦，政府财政资金2.35万元/户，贫困户自筹0.2万元（银行小额贷款，政府全额贴息）；2016年推广项目，政府财政资金补贴1.95万元/户，贫困户自筹0.6万元（银行小额贷款，政府全额贴息），贫困户自筹的小额贷款，以发电收益还款，1-2年还清贷款。采用全额上网方式，享受标杆上网电价0.98元/千瓦时，贫困户年均发电收益在3234元左右。
3、齐抓共管，协调推进，是促进项目顺利实施的保障。
有的市县广泛宣传国家光伏产业发展政策，帮助贫困户算好明细帐，打消群众思想疑虑，同时，严格筛选精准识别确定帮扶对象。政府相关部门各自明确分工，形成强有力的工作合力。五指山市市光伏扶贫领导小组组织各成员单位联合开展调查。各成员单位密切配合，通过对项目实施的条件、建设地址、环评、接入口等情况进行了可行性分析，最终选择了项目实施的场地、建设单位、投资方式等，为项目的实施提供了有利保障，确保了项目如期推进。
有的市县经过调研，充分考虑电网设施条件，因地制宜制定光伏扶贫模式。洋浦经济开发区经实地勘察，建档立卡贫困户197户，其中75户贫困户屋顶符合安装条件，可在屋顶安装，剩余贫困户通过学校和村委会屋顶公共面积解决，共享发电收益。
多数市县供电局积极配合当地政府部门提供上网接入服务，如三亚市已建成的151户户用光伏扶贫屋顶电站和6个村级光伏扶贫电站，已全部并网发电。保亭县什玲村整村推进的20户户用光伏扶贫屋顶电站和2个村级电站、洋浦经济开发区2017年建设的197户户用光伏扶贫屋顶电站、东方市江边乡老村整村推进的的68户户用光伏扶贫屋顶电站都全部并网发电。
有的市县对光伏扶贫项目后期运维管理和运维资金的来源及管理提出了具体办法，值得借鉴、完善并推广。
在我省的一批新能源企业如汉能薄膜发电集团广东（海南）公司、海南天能电力有限公司、海南电力设计研究院、海口英利光伏电力开发有限公司、海南绿保能能源发展有限公司等，积极参与市县的光伏扶贫项目建设。
三、当前我省光伏扶贫工作存在的问题
（一）光伏扶贫工作发展不平衡。
有的市县对此项工作不够重视，光伏扶贫没有列入政府议事日程，光伏扶贫项目覆盖面很小，还有三个县成为光伏扶贫的空白县。有的乡镇干部对光伏扶贫认识不足，宣传发动解疑释惑不到位，造成部分群众对光伏发电的安全性、光伏扶贫能否带来稳定收益存在种种质疑，影响了项目推进。
（二）有的市县光伏扶贫工作统一协调不够。
有的市县相关部门光伏扶贫推进工作职责分工不明确，有的扶贫办没有实质性参与光伏扶贫工作，起到统筹协调作用，光伏扶贫信息系统不完善。有的县已实施完成的光伏扶贫帮扶措施在帮扶贫困户的《海南省脱贫攻坚扶贫手册》中没有记载。
（三）资金筹措存在一定难度。
有的县农村金融机构对光伏扶贫的支持和农户自筹资金小额贷款工作滞后，形成光伏扶贫项目已经建成，但帮扶贫困户出资的小额贷款还不落实的被动情况，由此影响到项目的验收、备案。有的县因为帮扶贫困户的自筹资金贷款不落实而影响到项目的实施。
（四）各市县光伏建设技术把控、验收执行技术标准不统一，施工质量参差不齐。
少数光伏扶贫项目承建单位不具必要的资质，有的市县在承建单位审查上把控不严，给今后运维工作留下隐患。有的项目存在诸如光伏支架基础、接地防雷等不规范，个别项目选址不当，有的项目发电组件被周边建筑、树木阴影严重遮挡等问题。有的项目建成验收当地供电局未参与。调研中还发现个别农户因为外墙装修便擅自拆卸已经并网的光伏并网设备，存在安全隐患。
（五）光伏扶贫项目后续运维及技术服务工作亟待加强。
部分项目建成后，尚未确定后续运维及技术服务工作主体责任单位，有的市县与施工建设企业只签定了一年的维修协议，尚未确定后续运维及技术服务工作主体责任单位。由于部分地区农网电能质量较差，加上雷电影响，导致有的逆变器设备出现故障跳闸脱网，无人及时修复复位，影响到帮扶农户电站的发电正常。运维资金来源问题有些也不明确，也需切实落实。
（六）光伏扶贫户开具增值税发票难度大。
各市县普遍反映农户电站产生上网电量后，领取上网电费和补贴农户无法自行开具发票，而要到国税局代开发票，帮扶贫困户不方便。如三亚育才区没有税务所，该区农户要开具增值税发票，每月必须要到天涯区开票，极不方便。还由于补贴的发放相关部门间手续繁琐，运作周期长，造成光伏扶贫成效见效慢，光伏红利未能及时释放，影响群众的积极性。各市县普遍要求有关部门单位能否简化程序，办理光伏扶贫免税手续，运用信息化手段，光伏信息共享，试点开展网上结算。
（七）有的市县部分光伏扶贫项目存在备案滞后问题。
有的市县村级（联户）电站或户用电站去年已建成并网，但至今还未办理备案，将可能会影响到上网补贴收益的及时分享。原因是有的市县在工作流程上不够明确，相关部门单位间存在扯皮脱节现象。
（八）有的市县光伏扶贫电站上网接入不及时、流程长、难度大。
有的市县政府部门反映造成光伏扶贫电站上网接入不及时、流程长、难度大的原因是：有的县农网并网接入设施变压器容量小、线路老化，有的县整村推进的村，受变压器容量和农网低压线路改造的制约，影响了接网。也有的当地供电局、所对光伏扶贫项目接入配合不及时、接入服务效率低等问题。如琼中黎族苗族自治县2016年县财政资金投资建成的602户农村户用屋顶电站，到今年8月，已并网的仅为205户，占建成户用电站的34.05%。儋州市共建户用型屋顶电站249户，已并网户数103户，尚未并网146户，并网率58.63%。陵水黎族自治县今年建成的1350户户用电站和4个乡镇的村级光伏扶贫电站项目，到8月均未实现并网。乐东黎族自治县千家镇只文村2016年在村委会屋顶建3千瓦实验光伏项目，近一年了还未并上网。这种情况造成有些光伏扶贫项目不能尽早发挥效益，一定程度上影响了贫困户接受光伏扶贫的积极性。
四、关于推进我省光伏扶贫发展的政策建议
要认真总结推广近年来我省光伏扶贫的成功经验，进一步拓宽思路，创新改革，按照“因地制宜、科学规划、因势利导”的原则，以更加有效的工作思路和方法，采取切实的措施，破解当前光伏扶贫工作中的难题，扎实地做好“十三五”后三年的光伏扶贫推进工作，把光伏扶贫真正建成惠及千家万户的民心工程。
（一）抓紧编制并上报 “十三五”光伏扶贫计划。
国家能源局、国务院扶贫办（国能发新能[2017]39号）要求今后光伏扶贫以村级电站为主要建设模式，我省各市县应根据实际情况，调整新建光伏扶贫项目的建设模式。按照国家有关要求抓紧上报“十三五”光伏扶贫计划，以便汇总上报国家，争取国家的更多支持。
（二）强化对光伏扶贫的组织领导和统筹协调。
要高度重视光伏扶贫产业发展，构建光伏扶贫的组织领导机制，明确相关部门职责分工，切实增强责任意识、担当意识，强化统筹协调，加强光伏扶贫信息统计基础工作，建立光伏扶贫项目定期调度制度，形成强有力的工作合力，及时解决光伏扶贫推进中的问题，促进光伏扶贫的健康发展。要切实采取各种有效形式，广泛宣传光伏发电扶贫产业政策、项目建设流程，使广大干部群众认识到光伏扶贫产业是切实推进精准扶贫、节能减排、增加农民收入的重要抓手，使他们自觉参与光伏扶贫项目建设。
 （三）研究制定我省支持光伏扶贫的政策。
1.根据国家的相关政策要求，为便于扶贫对象动态管理及越线退出，建议今后财政资金应主要支持建设村级扶贫电站和全村贫困户联片建站，以增强贫困村、空壳村村集体经济实力。
市县扶贫开发领导和工作机构，要协调国土、林业等有关部门，做好村级电站、集中型光伏扶贫电站项目用地调规、用地指标调整、土地流转等工作。
我省光伏建设年度规模指标应优先保证村级电站、集中型光伏扶贫电站项目建设。
2.加大对光伏应用项目的融资支持。在多方筹集光伏扶贫财政支持资金同时，金融机构要落实好金融扶贫政策，鼓励金融机构创新融资服务和产品，探索设立光伏发电投资公共担保资金，为光伏发电项目提供贷款担保；进一步做好光伏扶贫小额信贷；引导保险机构参与光伏扶贫区域性保险业务，加强与市县政府和电站投资商合作，降低光伏电站营运风险。
3.我省应尽快研究出台地方光伏扶贫补贴政策，以促进光伏扶贫的稳定发展。
4.建议省发改委牵头国税部门、电网公司研究制定简化光伏扶贫上网电费和补贴代开增值税发票程序，为帮扶农户办理相关手续提供便捷服务。
（四）加快并网接入速度，确保项目尽快建成运行，上网电费和补贴资金及时足额兑付。
海南电网公司要加大对贫困地区农村电网改造工作力度，将光伏扶贫项目特别是村级电站接网工程优先纳入农网改造升级计划；应按国家关于可再生能源发电补贴资金发放管理制度，优先将光伏扶贫项目的补贴需求列入年度计划，优先确保光伏扶贫项目按月足额结算电费和领取国家补贴资金。各市县发改、扶贫主管部门应在本年底前抓紧做好与电网公司的申请对接，以确保“十三五”后三年光伏扶贫项目顺利接网送电，发挥好长期的“阳光收益”。
（五）建立和完善光伏扶贫收益分配动态调整机制。
有的市县提出应建立光伏扶贫收益分配动态调整机制，因涉及不同投资主体和民事权利，且各地做法亦不统一，政策性很强，须积极研究谨慎依法处置。有必要建立和完善扶贫对象退出机制，具体办法应从各市县实际出发，区别不同情况制定。时机成熟时择机研究出台全省统一的光伏扶贫收益分配动态调整政策。
（六）建立长期可靠的项目运营管理体系，切实加强运维管护机制建设。
各市县政府应进一步严格承建单位和准入条件，强化技术评审和管理，通过特许经营、招标或其他竞争性比选方式，依法依规、竞争择优选择有质量保障、信誉品牌良好、长期经营能力、有较强资金实力、售后服务完善的企业，承担光伏电站的运营管理和技术服务。
运维公司对村级、户用光伏电站管理和技术服务费用，依照法律、行政规章和特许经营协议约定，在所管理和提供技术服务的光伏电站项目收益中提取。集中型光伏扶贫电站的运维由与政府指定的投融资主体合作的商业化投资企业承担。
有条件的要构建“互联网+光伏”一体化管理平台，运维单位对帮扶农户要进行日常简单维护和安全管理知识的培训和科普。

文章来源：海南省扶贫工作办公室